---

A Nemzetközi Ügyészi Egyesület ajánlásai

---

 

 

No.3. 

Ajánlások a Közigazgatási Korrupciós Bűncselekmények Üldözéséhez¹

IAP Best Practice Series kézikönyvek 3. szám (1998) ²

 

 

 Az elnök elÅ‘szava

 

Az IAP által elindított Legjobb Gyakorlat Sorozat 3. számának megjelenése egyfajta hangsúlyváltást jelenít meg az egyesületben. A Sorozat elsÅ‘ és második munkája „Ajánlás az Internetnek a Gyermekek Kizsákmányolására történÅ‘ Felhasználása elleni Küzdelemhez” és a „Modell irányelvek a Gyermekek ellen Elkövetett Bűncselekmények Hatékony Ügyészi Üldözéséhez”, a jövÅ‘nk ellen elkövetett bűncselekmények üldözésének biztosítottak elsÅ‘bbséget, mert a gyermekek kizsákmányolása és sértetté tétele elleni küzdelemrÅ‘l szólnak.

 

A közigazgatásban megjelenÅ‘ korrupció - a különféle álruhát öltÅ‘ vesztegetés - a jogsértÅ‘ cselekmények egy másik területe, amely éppúgy hatással van a jövÅ‘nkre, mint ahogy a jelenünkre. Ez is rejtett bűncselekmény, de ebben az esetben a sértett maga a törvényesség, a valódi jogállam, az egyenlÅ‘ esélyek elve és a tisztességesség. A vesztegetés következtében hátrányos helyzetbe került polgárok csupán a sértettek egyik csoportját képezik, a társadalom jövÅ‘jét az intézményesült korrupció másodlagosan érinti hátrányosan.

Emiatt a Legjobb Gyakorlat Sorozat jelen kiadása a közigazgatásban észlelhetÅ‘ korrupcióra koncentrál.

 

E probléma kezelésére több kezdeményezés született. Már kilenc alkalommal, kétévenként került megtartásra a Korrupció Elleni Nemzetközi Konferencia, s amelyek széleskörű látogatottság mellett gyakorlati cselekvési programok kidolgozására is lehetÅ‘séget adtak. Az 1997-ben megrendezett OECD közgyűlés,széles körben fejtette ki hatását. Az Európa Tanács Egyezménye, valamint az Amerika-közi Egyezmények hatékonyak, csakúgy mint az ENSZ 52/87. számú határozata. Számos ország jogrendszerében már hatályban vannak a külföldi hivatalnokok által elkövetett vesztegetés üldözéséhez szükséges jogszabályok. A Trasparency International fáradhatatlanul küzd a korrupció ellen. Az ENSZ égisze alatt a világ különbözÅ‘ részén dolgozó bírák egy akció programot dolgoztak ki, melyben kifejezésre jutatták egyhangú álláspontjukat. Az IAP a korrupciót tette meg az 1999-ben Pekingben megrendezett Éves Konferenciája egyik fÅ‘ témájává és még ezen túlmenÅ‘en is kíván lépéseket tenni.

 

E munka a vesztegetés bűncselekményi tényállásával foglalkozik és olyan standardokat (alapvetéseket-szerk.) irányoz elÅ‘, amelyeket – a korrupció elleni eredményes harc érdekében - el kellene fogadniuk a törvényhozásoknak és a kormányzati akcióprogramoknak. Olyan jogi kérdéseket tárgyal, amelyek az ügyészek vetettek fel a korrupció elleni nemzetközi kampányban/ során. Több tudományág megközelítését elfogadva, megfontolás céljából  akciótervet készít más szakmákban dolgozók számára is, akik a korrupció elleni harcban érdekeltek és leírja azt a szerepet, amelyet az IAP és az Å‘t segítÅ‘k nyújtani tudnak valamennyi ügyész számára akik világszerte részesei a korrupció elleni küzdelemnek.

 

Elismerés illeti különösen a Pekingi konferencián a work-shopokban résztvevÅ‘ ügyészek  hozzájárulását, akik a munkacsoport tagjaiként - az IAP titkársággal együtt - létrehozták e jelentést. Az IAP számára nem okozott nehézséget az önkéntes jelentkezÅ‘k toborzása egy ilyen magas minÅ‘ségű és gyakorlati hasznossággal járó munka elkészítéséhez. Ezúton köszönöm meg mindegyikük hozzájárulását.

 

Nicholas R. Cowdrey Q.C.³

az IAP elnöke

 

 

---

 

 

Bevezetés

 

A Limában 1997-ben megtartott 8. Nemzetközi Korrupció Ellenes Konferencia záró dokumentuma („a Limai Deklaráció”)⁴ sok más fontos célkitűzés mellett leszögezte, hogy:

„a Nemzetközi Ügyészi Egyesület (IAP) és az Ügyvédek Nemzetközi Szövetsége dolgozzon ki olyan modell jogszabályokat, amelyekben a korrupciós ügyek büntetÅ‘jogi üldözése a különféle jogrendszerekben kevésbé átláthatatlan, sokkal inkább eredményes és egyidejűleg összhangban áll a nemzetközi emberi jogi normákkal.”

 

Az IAP céljai, amelyeket az 1997-es Ottawai Közgyűlés fogadott el, magukban foglalják:

• az ügyészeknek történÅ‘ nemzetközi segítségnyújtást a szervezett bűnözés és más súlyos bűncselekmények területén és ennek érdekében:
• a nemzetközi együttműködés elÅ‘mozdítását a bizonyítékok összegyűjtésében és a súlyos bűncselek-ménybÅ‘l származó tárgyak felderítésében, lefoglalásában és elkobzásában, és a szökésben lévÅ‘ bűnözÅ‘k elfogásában, és
• az ilyen nemzetközi együttműködés során a gyorsaság és a hatékonyság növelése, eszközök kifejlesztése a közigazgatási korrupció megszüntetése érdekében.

 

Ezért az IAP:

• Céljaitól vezérelve meg kíván felelni a 8. Nemzetközi Korrupció Ellenes Konferencián elfogadott Limai Deklaráció rendelkezéseinek és
• Felismerve, hogy a korrupció egy világszerte elterjedt jelenség a nemzetközi üzleti tranzakciókban amely súlyos erkölcsi és politikai következményekkel jár, mivel aláássa a jó kormányzást és a gazdasági növekedést és a már eleve hátrányos helyzetben lévÅ‘ emberek alapvetÅ‘ jogait csorbítja

a korrupciót tette  Negyedik Éves Világkonferenciájának egyik fÅ‘ témájává, amelyet Pekingben tartott 1999. szeptember 5-10. között.

 

Az IAP 4. éves világkonferenciája

 

A konferencia nyitó elÅ‘adásait Mr. Peter Rooke (elnök, Transparency International, Ausztrália,) majd Mr. Richard Rossman (csoportvezetÅ‘, USA igazságügy-minisztérium), Mr. Francois Falletti (Lioni fÅ‘ügyész, Franciaország), Mr. Zhao Bengju (a Kínai Népköztársaság legfÅ‘bb ügyész-helyettese) és Dr. Geraldo Brindeiro (Brazil legfÅ‘bb ügyész) tartották.

 

Ezután Mr. Nicholas Cowdery Q.C. New-South Wales (Ausztrália) legfÅ‘bb ügyésze a bemutatta a különbözÅ‘ workshop-okat, amelyek résztvevÅ‘it elÅ‘zetesen ellátták az 1997-es OECD Egyezménnyel amely a Külföldi Hivatalnokok által a Nemzetközi Üzleti Tranzakciók során elkövetett Vesztegetések Elleni Konvenciót⁵, továbbá a Kanada által 1998-ban kiadott, Külföldi hivatalnokok által elkövetett korrupció ellenes törvényt tartalmazta. Ugyancsak a résztvevÅ‘k rendelkezésére állta az Európa Tanács büntetÅ‘jogi egyezménye a korrupcióról, az Amerika-közi Egyezmény a korrupció ellen az ENSZ 52/87. határozata: Nemzetközi Együttműködés a Korrupció és a Vesztegetés ellen a Nemzetközi Kereskedelmi Tranzakciókban és az ausztrál büntetÅ‘ törvénykönyv módosításának tervezete (a külföldi hivatalnokok vesztegetése). A work shop csoportjai fel lettek kérve annak megfontolására, hogy a jogalkotók számára javasoljanak lehetséges szabályozást a külföldi hivatalnokok vesztegetésének nyomozása érdekében. Feladatuk nem jogalkotási tervezet, csupán ajánlások készítése volt a 9. Nemzetközi Korrupció Ellenes Konferencia számára arról, hogy mit tartalmazzon a jó és hatékony jogalkotás a témáról.

 

Visszacsatolást hallottunk a raportÅ‘röktÅ‘l Dániából, Hong-Kong-ból, Kínából és Ausztráliából a plenáris ülésen a konferencia  utolsó napján és egy munkacsoport került felállításra az Ajánlás tervezetének megfogalmazása érdekében. A munkacsoport az IAP titkárságával együtt dolgozta ki a következÅ‘ jelentést amelyet a 9. Nemzetközi Korrupció Elleni Konferencián mutattak be 1999. októberében Dél-Afrikában, Durbánban. A munkacsoport tagjai voltak:

• Mr. Nicholas Cowdery Q.C. (Ausztrália)
• Mr. Frank Crowe (Skócia)
• Mr. Francois Falletti (Franciaország)
• Mr. Michael Horowitz (USA)
• Mr. Daniel Howard (Ausztrália)
• Mr. Gordon Lerve (Ausztrália)
• Dr. Egbert Myjer (Hollandia)
• Mr. Gary Patten (Egyesület Királyság)
• Mr. Daryll Saw, Q.C.(Hong-Kong, Kína)
• Miss. Mary Sin (Hong-Kong, Kína)
• Mr. Alain Sham (Hong-Kong, Kína)
• Ms. Lynda Shine (Hong-Kong, Kína)
• Mr. Stuart VanMeveren (USA)
• Mrs. Brigitte Vestberg (Dánia).

 

 

 

---

 

 

AJÁNLÁSOK

 

ElÅ‘zetes megállapítások

 

A vesztegetés egy rejtett bűncselekmény, amelynek néma xáldozatai a törvényesség, a jogállamiság, az egyenlÅ‘ esélyek- és a tisztességes verseny alapelve.

MegelÅ‘zése hatékonyabb mint gyógyítása. A jogszabály-tervezetek elkészítése elÅ‘tt a kormányoknak olyan klímát kell teremteniük, amelyben az ilyen típusú jogalkotás hatékonyan működhet. A belsÅ‘ jogalkotásnak amellett, hogy országon belül működÅ‘képes, alkalmasnak kell lennie arra, hogy gyakorlati segítséget nyújtson bármely külföldi ország számára. Etikai szabályokat kell bevezetni, amelyek szerint pl.: az elÅ‘ny bármely felajánlása és elfogadása ellentétes a kódex-el és önmagában a rosszhiszeműség bizonyítékaként szolgál és a bizonyítási teher megfordulását eredményezi. Szükséges olyan hatóságok felállítása is ,amelyek ellenÅ‘rzik ennek megfelelÅ‘ségét pld. az üzleti világ, a média és a politika területén.

 

A közélet átláthatósága érdekében a kormányoknak mérlegelniük kell, hogy bizonyos közfeladatot betöltÅ‘ személyek javadalmazásának forrásaira vonatkozó információt lehet-e, és  miként lehet a közösség számára megismerhetÅ‘vé tenni.

 

Az IAP az OECD Egyezmény⁶ céljait tekinti kiindulási pontnak, amelyeket valamennyi jogrendszerben alkalmazni kell annak érdekében, hogy az ügyészi munkát elÅ‘mozdítsák és ne akadályozzák.

 

A bűncselekmény

 

Az IAP amellett hogy támogatja a bűncselekménynek az OECD Egyezmény 1. és 2. §-ában lefektetett definícióját a bűncselekmény kereteit továbbfejleszti, különösen:

•  A „külföldi hivatalnok” fogalmát olyan széles definícióként kellene meghatározni, amely azon túl, hogy az 1.4(a) cikkben foglaltakat magában foglalja, kiterjed a nemzetközi köztestületek és civil szervezetek (NGO-k) hivatalnokaira és munkatársaira is. Ezek körébÅ‘l nem kellene kizárni a választott-, a társadalmi funkcióban illetÅ‘leg helyi hivatalnokként eljáró személyeket. Ugyanakkor gondosan kell eljárni a hivatalos személyek szintjének meghatározásakor annak elkerülése érdekében, hogy a kisebb súlyú cselekményt elkövetÅ‘k ne kerüljenek pellengérre olyan ügyekben, amelyeknek valódi elkövetÅ‘i máshol keresendÅ‘ek.
• Bár az elkövetÅ‘i személyek kör meghatározásakor a jogszabályok általában a köztisztviselÅ‘kre koncentrálnak, vita van arról, hogy a személyi kört ki kellene terjeszteni a magánszektorra olyan esetben amikor a korrupció a tisztességes versenyt támadja, különösen a következÅ‘ esetekben.

• Több országban is léteznek jogszabályi elÅ‘írások olyan személyekre vonatkozóan, akik a közszférából történt távozás után olyan magáncégek számára fejtenek ki tevékenységet, amelyekkel korábban meghatározó kapcsolatuk volt. Az ilyen rendelkezéseket is bele kellene foglalni a korábban említett magatartási kódexekbe, sÅ‘t  az anti-korrupciós jogalkotásba is.
• Egyre jellemzÅ‘bb, hogy közszolgáltatások (pl.: a telecom szolgáltatás, elektromos- és vízszolgáltatás) privatizálásra kerülnek, ezért a közösség részére nyújtandó szolgáltatás részrehajlás mentességének biztosítása érdekében  megfontolás tárgyává kell tenni ezen cégek alkalmazottainak az elkövetÅ‘k személyi körébe történÅ‘ bevonását.

 

Milyen fajta adományokat tekintünk  jogtalannak?

 

A meglévÅ‘ korrupció ellenes jogszabályok, - amelyek közül több még csak tervezetként létezik - gyakran próbál megkülönböztetést tenni a különbözÅ‘ fizetési módok között: ezek „a serkentÅ‘ fizetések” elnevezést elfogadhatónak tartják, míg a vesztegetést nem. Az IAP azon álláspontot képviseli, hogy a jogszabályi rendelkezések valamennyi szintjének világosnak, hatékonynak és követhetÅ‘nek (végrehajthatónak) kell lennie. A kivételek különbözÅ‘ csoportjainak meghatározása gyengíti a fogalom meghatározást és csökkenti a jogalkotás átláthatóságát és működÅ‘képességét.

 

Kivételek és mentességek

 

Míg az IAP sürgeti a kormányokat annak érdekében, hogy jelöljék meg mindazon kifizetéseket amelyek egy külföldi országban tisztességtelenek számítanak, egyidejűleg elismeri, hogy az üzleti élet résztvevÅ‘inek tiszta környezetre van szükségük  a jogszerű működésükhöz. Elfogadja, hogy a cégek és magánszemélyek számára megengedhetÅ‘vé kell tenni a rutin jellegű (állami adókedvezmények és a jótékonysági rendezvények) kifizetéseket, vagy bizonyos költségek levonását, azonban ezen ügyletekben csakúgy, mint bármely más ügyletben az átláthatóságnak kell kiemelkednie.

 

A jogi vélelmek

 

További kidolgozást igényel a jogi vélelmek kérdése. Néhány országban létezik olyan vélelem, hogy egy bizonyos összeg feletti-, sÅ‘t egy hivatalnok részére történÅ‘ bármilyen kifizetés, korruptnak minÅ‘sül. E vélelemmel szemben biztosítani kell a védelem számára a hatékony cáfolat lehetÅ‘ségét. AlapvetÅ‘ kiindulási elv, hogy a hagyományos bizonyítási teher az ügyésztÅ‘l indul a vádlott irányába. Ezért az ilyen vélelmet a hazai- és nemzetközi emberi jogi törvénykezés fényében is meg kell fontolni. Bármennyire is vonzó a bizonyítás teher  megfordítása az ügyész számára, annak ellensúlyaként szükség van a tisztességes eljárás elveinek betartására valamennyi ügyben.

 

Ítélkezés

 

Sok országban létezik bizonyos fajta extra territoriális igazságszolgáltatás akár valamennyi bűncselekményi kategóriára, akár csak bizonyos bűncselekmények körére, míg a többi ország  igazságszolgáltatását tradicionálisan határain belül gyakorolja. FeltehetÅ‘leg gyengítené a  külföldi hivatalnokok megvesztegetésére irányuló korrupciós bűncselekmény elkövetésének megelÅ‘zését, amennyiben a tényállást megvalósító cselekményt,  - az actus reus-t – csupán az exportáló ország területén történÅ‘ elkövetés esetén rendelné büntetni a jogszabály.

Az IAP sürgeti a törvényalkotókat - bármely jogi tradícióval is rendelkezzen az ország-, hogy körültekintÅ‘en fontolják meg minden olyan jogalkotás hatékonyságát, amely megtiltaná az ügyészek számára, hogy  az országhatárokon túl is eljárjanak.

 

A szankciók

 

A fentiekben írt típusú bűncselekmények elkövetÅ‘je gyakran nem csupán magánszemély, hanem cég is lehet. Ezért fontos, hogy olyan jogi személyek, mint például a cégek a büntetÅ‘ eljárásban felelÅ‘sségre vonhatóak és büntethetÅ‘ek legyenek. A nemzetközi üzleti kapcsolatok kiemelkedÅ‘ nagyságrendű pénzügyi lehetÅ‘ségei miatt alapvetÅ‘, hogy a büntetések kellÅ‘en széles skálája kerüljön meghatározásra annak érdekében, hogy az ne bátorítsa a cégeket az ilyen jellegű cselekményben való részvételre.

 

Az IAP helyesli, hogy néhány igazságszolgáltatás gyakorlatában a polgári és a büntetÅ‘ szankciók egyaránt bevezetésre kerültek. Ezek tipikusan magukba foglalják pl. a kormánnyal kötött szerzÅ‘dés felbontását és az érintett személy kizárását abból, hogy igazgatóként tevékenykedjen.

 

Elévülési idÅ‘

 

Ezen a bűncselekmények felderítése nem könnyű, a nyomozások pedig gyakran összetettek és hosszadalmasak. Azon igazságszolgáltatási rendszerekben, ahol a súlyos bűncselekmények hagyományosan nem évülnek el, ott e bűncselekményeket is a súlyos bűncselekmények kategóriába kell sorolni. Ahol az elévülési szabályok általánosak, az elévülés - a fair eljárás érdekeinek alá van vetve – a lehetÅ‘ leghosszabb mértékben kerüljön meghatározásra, továbbá az elévülési határidÅ‘ kezdete csupán a bűncselekmény gyanújának észlelésének idÅ‘pontjától kerüljön számításra.

 

Kölcsönös bűnügyi jogsegély

 

Kölcsönös jogsegélyt kell nyújtani az OECD Egyezmény céljaival összhangban, teljes körűen és akadályok támasztása nélkül, és kiadatást - ezen bűncselekményeket is beleértve-  alkalmazni kell valamennyi igazságszolgáltatási rendszerben ahol csak lehetséges.

 

EllenÅ‘rzési kritériumok meghatározása

 

EllenÅ‘rzési alapelveket kell beiktatni a nemzeti jogalkotásba annak érdekében, hogy a bankok és más pénzintézetek, a biztosító társaságok, a fogyasztók pénzét kezelÅ‘ más cégekre vonatkozó megfelelÅ‘ és hatékony szabályozás kerüljön bevezetésre, amely nagy volumenű és gyanús tranzakciójuk részleteit illetÅ‘en feltárási kötelezettséget ír elÅ‘ számukra.

 

Egyebek

 

A személyi jövedelemadóból történÅ‘ levonások közül meg kell tiltani azon levonásokat, amelyek  korrupt kifizetésekre bátoríthatnak.

Az igazságszolgáltatási rendszerek cselekvÅ‘ módon fontolják meg olyan független korrupció ellenes hatóságok létrehozását, amelyek valós és hatékony nyomozati hatáskörökkel rendelkeznek annak szem elÅ‘tt tartásával, hogy e szervezetek ne váljanak a rendÅ‘rséggel vagy az igazságszolgáltatási hatalommal párhuzamosan működÅ‘ szervekké.

Az igazságszolgáltatásoknak létesíteniük kell olyan hivatalt hol több tudományág képviselÅ‘je részt vesz a könyvelés, az ügyvédek, a nyomozók és az ügyészek együttműködhetnek a korrupció elleni harcban.

A korrupciós ügyeket bejelentÅ‘ személyek⁷ védelmére vonatkozó rendelkezések beiktatását valamennyi jogalkotónak meg kell fontolnia, ahol csak lehetséges. A korrupcióból származó vagyontárgyak lefoglalására és elkobzására vonatkozóan pedig hatékony intézkedéseket kell bevezetni.

 

A nemzeti jogrendszerek által elfogadott társasági törvényekben is biztosíték beiktatásával tükrözÅ‘dnie azon elvárásnak, hogy a cégek és ügynökségek tevékenysége nem visszaélésszerű és nem szolgálja a korrupció elÅ‘mozdítását. Amint azt a 7. pont is tartalmazza: felelÅ‘sségre kell vonni és korrupció miatt el kell ítélni az ilyen cégeket vezetÅ‘ személyeket, akik visszaélésszerűen, korrupt célokra használják fel a társaságot.

A korrupció passzív formáját elkövetÅ‘ személy számra a mentesség biztosítását nem támogatjuk.

 

A Nemzetközi Ügyészi Egyesület /IAP/

 

Különleges helyzetének tudatában, - mint hogy több mint kilencven ország ügyészeibÅ‘l és gyakorló jogászaiból áll, - határozottan fel fog lépni annak érdekében, hogy valamennyi jogrendszert bátorítson a más jogszabályokkal összhangban álló, a korrupció elleni jogszabályok megalkotására.

 

Az IAP bizottsági szervezetén keresztül egy csoportot hoz létre azzal a feladattal, hogy

• megoldási javaslatokat és ajánlásokat ad a korrupció felfedezése, nyomozása és ügyészi elbírálásával kapcsolatban merülnek fel gyakorlati problémák megoldására,
• információkat gyűjt tagjaitól a kölcsönös bűnügyi jogsegély kívánalmáról az egyes igazságszolgáltatási rendszerekben és azokat terjeszti,
• rendszeresen visszajelzéseket küld tagjai számára arról, hogy az egyes jogrendszerekben foglalt elvárások miként felelnek meg  ezeknek a céloknak,
• összehangolja tevékenységét és együttműködik más nemzetközi és nemzeti szervezetekkel, mint pl. a Transparency International és a nemrégiben létrehozott European Judicial Network és
• hatékony eszközök és reformok bevezetésére tesz javaslatot és ajánlást a korrupció elleni küzdelem érdekében. Az IAP kéri, hogy a külföldi hivatalnokok vesztegetésével kapcsolatos valamennyi anyagi jogi törvénytervezetet küldjenek meg az IAP fÅ‘tanácsadójának Barry Hancocknak⁸ a következÅ‘ címre: P.O.Box 26508 LONDON SE3 7WN Egyesült Királyság

 

 

---